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歐盟碳交易市場發展情況及對我國的啟示

發布日期:2016-07-12 作者: 點擊:

    歐盟碳排放交易機制(EmissionTradingScheme,簡稱“ETS”)已經從第一階段(2005--2007年)過渡到了第二階段(2008—2Ol2年)。這意味著該機制邁向了成熟。換言之,ETS設計中需要考慮到的排污總量的限定、制訂排污權的價格等環節都是類似的。其中最重要的就是初始配額的分配方式,它在一定程度上決定了整個體系的效率及參與企業的獲益與損失。歐盟ETS覆蓋面廣且機制成熟,具有較大影響力,其初始配額分配方式是值得我們研究和借鑒的。


碳排放交易


  歐盟ETS是針對全球氣候變化而設計的經濟型環保政策工具。1997年l2月聯合國在El本京都召開聯合國氣候變化框架公約》締約方第三次會議,通過了旨在限制發達國家溫室氣體排放量以抑制全球變暖的《京都議定書》,規定:全球到2012年溫室氣體排放量要在1990年的基礎上平均減少5.2%。歐盟承諾將二氧化碳為主的6種溫室氣體的排放量削減8%。歐盟委員會將ETS的實施分為兩個階段:第一階段為啟動期,在“干中學”;第二階段則要發揮ETS的效用并達到《京都議定書》的減排目標。

 

  將二氧化碳氣體排放許可當作商品在眾多有排放需求的企業中進行“限額交易”(CapandTrade)是歐盟ETS的核心內容。該機制涵蓋歐盟15個發達成員國,囊括了能源、金屬冶煉、水泥業、磚瓷制造業和造紙業等多個行業,涉及的企業達11000多個。歐盟委員會指導各成員國制訂“國家分配計劃”。

 

  各國注册即送18元体验金按現有排放狀況并考慮減排潛力等因素,將排放配額分給各企業。企業則須做出年終報告公布本年度的二氧化碳排放數量,超額排放將被罰款,第一階段每超一噸罰40歐元,第二階段上升到100歐元。因此,企業就要測算自己的需要從而“多賣少補”排放額度。甚至那些尚未涵蓋在ETS之下的公司、個人和組織也可以自由買賣排放額度。這樣的安排促成了碳排放交易市場,而通過市場機制來實現治污成本的最優配置是歐盟建立ETS的一個重要目標。根據歐洲環境署報告,二氧化碳排放交易每年為歐盟節省31億~39億歐元的減排成本,同時還激勵企業節能減排技術創新。然而在歐盟ETS看似顯著的成績背后也存在著諸多爭論,其初始排放配額的分配就是最具爭議的問題之一。


歐盟碳排放交易初始配額分配方式

 

  在歐盟ETS的第一階段,“國家分配計劃”是按每個企業實際二氧化碳排放狀況來規定其排放額度,而整個地區并沒有一個總的限排限度。但進入第二階段后,歐盟ETS的減排目標就和京都議定書》的承諾一致,即從2008—2012年,歐盟將每年減排約2億噸二氧化碳。

 

  歐盟ETS初始配額分配方式從一開始就倍受爭議。在第一階段,95%初始排放配額都免費發放給各企業,即按企業現實排放量(Grandfathering)發放,其余5%拍賣給后進入ETS的企業。在第二階段,免費配額的比例降到90%,按預先設定的績效標準(Benchmarking)分配,拍賣額度上升到10%,仍占很小的比例。這樣的方式受到不少人,尤其是經濟學家的抨擊。

 

  經濟學家們對排放配額的初始分配,毫無例外地推舉拍賣方式,因為從市場效率來看,拍賣是實現最低減排成本的最佳途徑。而企業因涉及自身利益而支持無償分配,它們認為通過拍賣來獲得配額將導致成本增加,降低其國際競爭力。企業因逐利而不贊同ETS,尤其反對配額拍賣,這是無法避免的。當一些壟斷巨頭如能源行業等反對配額拍賣方式時,歐盟委員會為了讓ETS“軟著陸”,采取了免費配置為主,輔以拍賣的政策,這不失為一種折中的妥協方式。

 

  拍賣配額的比例在第二階段看似有所增加(從5%上升到10%),其實有些國家根本不需拍賣配額,因為拍賣主要針對新企業或新項目使用,而現實中這種情況并不太多,所以只有11個國家必須用到拍賣,而每年拍賣的排放配額也只有750萬噸,僅占總量的4%。


拍賣與無償分配之爭

 

  排放配額的分配,無論是拍賣還是無償分配,利弊都是相伴而生的。歐盟ETS的優點在第一階段的任務執行中得以體現,同時也暴露了其缺陷。暫且不談為了將ETS順利引入的一些考慮以及政策剛性的一些因素,僅從公平性,對競爭力的影響和交易成本這三方面來討論和分析拍賣與無償分配之間的利弊,可以對我國尚處于萌芽狀態的ETS提供借鑒和參考。



公平性

 

  歐盟ETS以無償分配為主的機制是否對每個參與企業都公平?這個問題可以從對企業的影響來看。ETS的引入使二氧化碳排放權成為產品邊際成本的一部分,而產品的價格與邊際成本密切相關,因此ETS會間接抬高產品的價格,影響企業的競爭力,從而降低企業的利潤。然而,ETS無償的初始分配方式,事實上卻讓那些壟斷行業因ETS獲利。

 

  壟斷行業要借機盈利關鍵取決于兩個條件:一是能獲得足夠多的免費排放配額;二是價格上漲后的產品能經受得起激烈的市場競爭。只要滿足這兩點,企業就可以輕松地從消費者那里收回減排成本,同時還能轉讓部分免費配額以獲取“額外利潤”。那些大型的壟斷性行業完全能夠做到這一切,例如電力行業通過ETS盈利已是事實。據歐洲碳咨詢機構Carbontrust的估計,第二階段的5年問,英國的能源產業能得到60億~100億歐元的“額外利潤”,甚至西班牙的能源部門也能賺到10億~30億歐元。而對于水泥、注册即送18元体验金等行業就沒有那么好的運氣了,因為競爭的市場不允許他們將減排成本如數轉嫁給消費者。另外,那些非ETS企業如某些金屬行業,他們一方面得不到免費配額的補償,另一方面卻要承受諸如電價上漲帶來的成本上升。這樣一來,因ETS的分配方式而產生的不公平豈不是顯而易見了?

 

  如果ETS采用拍賣配額的初始分配方式,其結果如何呢?有人認為拍賣配額這種方式將直接增加企業的成本,隨后又被轉移到消費者和更下游的企業頭上,其實這種認識是片面的。無論拍賣還是免費,只要企業在追求利潤最大化,就會想方設法將ETS增加的成本轉移給下游企業和消費者。另外,因為很多企業特別是中小企業沒有排污權交易的經驗,缺乏規避市場風險的能力,因此降低企業在排污權市場上面臨的風險至關重要。如將無償分配轉變為拍賣,可以對排污權價格起到指導作用,因為排污權的買賣雙方都可以參考近期的官方拍賣價格,這樣就在很大程度上避免了排污權價格的異常波動。

 

  無論ETS選用怎樣的初始配額分配方式,歐盟企業的短期成本和利潤會受到一些影響,這是肯定的。但無償分配初始配額引發的不公平問題,似乎比拍賣帶來的問題更大一些。


對競爭力的影響

 

  歐盟ETS是一款以環保為最終目的的機制,而經濟發展與環境保護歷來都是一對矛盾。不少企業把環境保護看著是戴在自己頭上的緊箍咒,然而如果沒有這道緊箍咒,逐利的企業完全可能把高速的發展建立在破壞環境的基礎上。在此背景下,ETS的配額初始分配方式對企業競爭力的影響就是不可忽略的。

 

  無償分配的方式看似更有利于企業,因為免費的配額讓企業不用擔成本的增加而降低競爭力。但是通常被忽略的一個問題是相當多的ETS企業對內處于壟斷地位,對外也未必會直接面臨來自國外的競爭。比如能源企業,它們在國內僅有幾個競爭對手,若因排放問題而導致成本上升,大家也都會面臨同樣的壓力,而來自國外的競爭則幾乎沒有。對這類壟斷寡頭,無償分配配額猶如它們的免費午餐,而配額拍賣方式卻并不會削弱其競爭力。競爭力會受到影響的企業,主要是水泥、鋼鐵、有色金屬以及一些注册即送18元体验金企業,因為他們要面臨來自歐盟ETS以外的國際競爭者。對它們來說,免費的配額只能算做一次性的補助,不能改善邊際成本。而從長期來看,企業因受到ETS的激勵,加大環保技術研發力度,從而增強自身的“綠色競爭力”,這種效果未必會輸于用無償分配的方式來幫助維持眼前的市場規模和地位。


交易成本

 

  比較拍賣與免費分配的利弊,除了效率、公平性和競爭力等方面,還需考慮配額分配的交易成本,包括注册即送18元体验金和企業的成本。按每噸20歐元計算,第一階段“國家分配計劃”每年要配置價值500億歐元的二氧化碳排放權。注册即送18元体验金必須拿出從工業部門到每個參與企業的分配方案。由于企業要求利益最大化,注册即送18元体验金必然會陷入與各個企業大量的協商工作中。這期間會消耗注册即送18元体验金、企業乃至咨詢和研究部門大量精力和時間,從而直接或間接地產生龐大的支出。

 

  拍賣初始配額,讓企業可以多次參與,靈活處理,同時也減少了企業向注册即送18元体验金有關部門的游說,在一定程度上杜絕“尋租”行為,避免腐敗問題的產生。同時,拍賣還會起到穩定排放權交易市場價格的作用。不過,拍賣也會使注册即送18元体验金的管理難度增加,比較一次性的分配,拍賣的次數會更多,管理成本也會更高。因此,單從交易成本很難判斷兩種方式的優劣。雖然從ETS制度引入方面來考慮,無償分配可能會更容易被接受,但同時也會給企業增添許多額外的“麻煩”。


對中國的啟示

 

  歐盟ETS初始配額分配的經驗和教訓對我國排污權交易機制的建立有很好的借鑒作用。他們的實踐證明無償分配配額方式雖然便于企業接受,但欠公平,因為壟斷企業通過免費的配額可以獲得“額外利潤”,競爭企業卻要承受更多的經濟負效應。不過,并非ETS機制本身偏向某類企業,而是企業的市場地位導致了這樣的結果。拍賣方式雖從表面上增加了企業的成本,影響了企業的競爭力,但通過分析和比較,不難發現拍賣和無償分配對企業競爭力的影響程度并沒有實質性的差別。而拍賣更能維持ETS的公平性并能起到穩定市場價格的積極作用,更為重要的是拍賣方式能有效抑制注册即送18元体验金部門的“尋租”行為。我國排污權交易機制尚處于開始階段,在保證新制度順利實施的同時,還要考慮其可持續性,排污權初始配額的拍賣方式在諸多方面都優于無償分配方式。選擇拍賣方式,對我國ETS的建立,尤其是對嘉興這樣已經成功度過啟動階段的區域性ETS的發展和壯大,都有重大的積極意義。 


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